孙晓璇：关注时事报道，聚焦热点话题。大家好，欢迎大家观看今天的海外网《焦点对话》栏目，我是主持人孙晓璇。今天做客我们演播室的嘉宾是国家发展和改革委员会经济研究所的副所长宋立。宋老师好。

宋立：主持人好，各位观众朋友好。

孙晓璇：十八届三中全会公报昨晚出台，相比金融改革、公报内容中涉及财政改革的内容要更加深入。公告对于金融改革细则几乎未提，您认为这是否有些不符合大众期待？

宋立：这次公报里面对金融的改革只提了一句，记得我们今年以来，国务院已经出台了深化金融体制改革的金融支持发展和调结构的意见，里面系统的讲了不少关于金融改革的话题，可能那个决定里面讲的一些东西，在公报里面，可能不算太新鲜了，实际上这次公报把这次会议最新鲜的，最闪亮的东西，先提前告诉大家，从这个意义上，前不久讲到的东西，在公报上不重复，也是一个正常的，不能由此判断金融改革不重要。

孙晓璇：有专家认为，金融改革在某种程度上是渗透在各个层面的社会改革之中的。比如国际国内要素有序自由流动，比如政府职能的转变，意味着金融不能给政府去搞融资平台去贷那么多款，金融也是渗透在其中的等等。对此，您是怎么理解的？

宋立：应该讲这种说法有一定的道理，市场经济那这里面最核心的就是市场发挥作用，在各类市场里面，除了商品的市场，剩下就是要素的市场，而在要素的市场里面，配制金融资源的这种要素市场肯定是最主要的，所以是必然渗透在方方面面的。国际间要流动，必然涉及到国际金融，虽然我们不能让银行给政府贷款，但是政府除了税收之外，尤其在工业化城市化要搞大量的建设，国外还有可能通过债券融资，所以从这个意义上讲，集中讲的地方虽然只讲了一句，但是在其他的地方也渗透不少金融的内容。

孙晓璇：十八届三中全会公报中，对于金融领域高度概括为“完善进市场体系”，您认为“完善金融市场体系”中将涉及哪些领域？

宋立：我们国家的金融市场实际上现在是以银行为主的金融市场，就全世界而言，基本上是两种金融市场，一种是以银行为主的金融市场，一种是以资本为主的金融体系，首先要完善我们的银行体系，要发展地方性股份制的银行，为中小企业，为农村地区，为不发达地区来提供金融服务。其次就是发展我们的证券市场，当然证券市场可以分做好几块，包括了我们的股票市场，我们要发展，必然要上市发展股票，要发展股票市场，这块我们做的不错，可以接着往下做。还有债券市场，债券市场一个是工商企业的债券，发展不错，现在既有企业债券，也有上市公司的可转债，还有本来是银行间市场的，衍生出来（中篇）这个东西。另一方面还有我们地方政府债券，这个是敏感的话题但是实事求是的讲，在工业化，城市化发展的过程中，尤其是城市化发展的过程中，政府承担了大量的基础设施建设的使命，许多基础设施都是多代人收益的，比如说我们的道路，铁路，我们的下水道，我们看到法国的下水道，英国的下水道是几十年修的，几代人的用的东西，一代人负担是不公平的，就发行债券到子孙后代去，所以地方政府的债券叫什么名字我们可以探讨，有些国家叫市政债券，有些国家叫地方公债，有些国家可能叫地方国库部公司债券，有各种不同叫法，但都是同一个东西，实质是一样的，就是为城市化进程提供融资。总之从长远看，地方政府债券的方法，比办银行，办企业，卖土地这些办法既要持续，又要规范，又要透明是一个比较好的办法，这也是我们完善金融体系一个重要的方面。

孙晓璇：您说了那些方面，您认为完善金融体系，最迫切从哪方面下手？

宋立：对我们国家来说，在这个阶段，前面我们讲了，我们是以银行为主的金融体系，银行在我们的金融体系中，占有主导地位的，所以我认为首先完善银行金融体系，我们现在大银行太大，小银行比较缺，尤其我们要发展中小银行，其次我个人认为，要完善债券市场体系，再次要发展我们的创新金融市场。

孙晓璇：那关于金融改革未来的方向，一些专家认为，在经济结构调整加速、上海自贸区改革深入推进背景下，汇率制度有望取得较大突破。除此之外，信贷政策实施方式、信贷结构等方面还需要进一步改进，对此，您是怎么看待的？

宋立：我们十八大实际上已经把利率和汇率的两种改革已经提出来了。上半年我们国务院出的金融里面九条，十条，也把这个问题进一步细化了，所以利率市场化，包括汇率制度的改革，是我们下一步金融改革的重大发展方向。汇率改革方面，我们相信也会有突破。过去我们的汇率改革是单边上升的，因为我们过去市场比较大，人们面临货币升值压力比较大，是上升的。现在形式发生了变化，形式之所以发生变化，是我们发展阶段发展了变化，我们劳动供求关系发生了变化，我们剩余劳动力越来越少了，这就意味着我们出口产品，会越来越少，这同时意味着我们顺差就会减少，人民币升值的压力就会减弱。下一步我们人民币汇率不是过去那样是单向上升，有可能是双向变动，下一步汇率改革一个可能的方向，也许是增加它的波动的幅度，或者是增加它的弹性，当然这个改革需要其他方面的改革配套起来。

至于说信贷政策，信贷结构进一步改进，这个问题比较复杂一些。信贷是一个现象，它有由它后面的银行体系来决定的，因为银行你知道，它是主要提供信贷服务的，如果在银行体系不变的情况下，信贷结构可以做一些调整，信贷方式也可以做一些调整，但是这种调整是小的调整，不是大的调整。

我们现在面临一个问题，就是我们的这种大银行制度，跟我们的中小企业为主的这种企业全体，企业的需求不匹配，不仅如此，事实上我们以大银行为主的这种金融体系，还衍生出宏观经济方面不利的影响。

第一，就是对我们的经济结构的逆向的调整。比如说一个银行，在好多县，都办有分支机构，它把县里的存款吸收来，但是不太往县里放款，它吸收之后，总行给大企业集中，这不利于我们中小企业发展，利于我们大企业发展。这实际上就是对我们经济结构调整不利，企业结构不利。同时把中西部资金抽出来拿到东部地区放款，对于我们区域是一个逆调节。把农村的资金抽出来，拿到城市去放款，这对我们的城乡结构是一个逆调节。本来我们的金融体系应该有些正的调节，我们不能指望商业银行做这一点，这是我们现在的金融体系，尤其我们信贷机构体系的一个。

另一个就是现在的这种信贷体系，就是现在的银行体系所决定的这种信贷结构，不利于宏观调控，不放宽的时候都不放，一放大家都放宽，这意味着什么？意味着信贷的大起大落，那信贷的大起大落的结果，就是宏观经济的大起大落。我们宏观调控是要避免经济波动，避免大起大落，用平周期的，可是我们信贷在某种意义上是放大周期的，这就是所谓的顺周期，本来我们调控要逆周期，可是我们的信贷体系在顺周期，所以这个问题也是我们现在的信贷体系严重的问题，所以下一步对这个问题，不是进一步改进的问题，改进的空间已经很小。

在金融银行体系不变的情况下，去改进信贷结构，信贷方式的余地比较小，因为你只能用行政命令，用窗口指导业务，这些东西不是一年两年，我们做了好多年，效果有限。所以从根本上说，要完善信贷结构，要让我们信贷结构跟经济结构匹配起来，对调结构转方式形成有利的支持，那就必须在银行，在体系结构上做文章，而不是在结果上做文章，要釜底抽薪，要治本，不仅仅是指标，短期要标本兼治，长期以本为主。

孙晓璇：当前，我国金融业改革发展已经步入“深水区”您认为，在现有一行三会、政府金融办，经信委等部门为主的金融管理格局下，还应该有那些改革与调控？

宋立：关于金融管理体制的问题，这是大家长期讨论重要的话题，我们90年代是枫叶经营，枫叶监管，但是现在从全球趋势来看，交叉的经营，就说打破这种枫叶经营，红叶的经营是一个趋势，我们国家来说，随着我们金融控股公司的成立，银政保之间也交叉了，这些年银行办证券，银行办基金，保险参与这样的东西，实际上他们的界限已经恍惚起来了。

那在金融企业开始走向红叶经营，多元化的背景下，我们的监管如果固守过去枫叶监管的话，那就必然出现监管不利，像我们这两年大家关注的，影子银行的风险，银行的理财业务，（银市合作）等等这些问题后面所隐藏的风险，都与我们监管体系的格局不同，所以从长期发展趋势来看，我们必须来解决这个问题。

解决这个问题，有两种思路：

一种就是保持专业性的监管机构的同时，搞一个协调人，就说跨不同监管部门监管业务，有一个人去盯着，有一个机构盯着，然后看属于谁来干，就分开给谁，这个我们形象的讲，叫他分活，但是这个机构成立比较复杂，如果是一个平衡的机构，你凭什么给别人派活。还有一种就是彻底成立统一的监管委员会，这个冲击更大，我们现在实行的协调人制度的安排，当然这种制度安排，成本比较低，可以很快用，但是从长期的趋势来讲，可能效率有待检验，理想的就是在现有的部门之上，成立一个超部门的组织，让它承担这个总体协调，统筹和派活的职能，这个改革力度比较大。不是短期所能推的。

另一个问题，涉及到我们中央单一的监管，还是中央和地方双向监管的问题。我们从信用社改革，成立省联社，赋予省级政府来管理省内的信用社，那个改革开始，我们就已经形成了两极的中央和地方两级监管体制，只不过当时两极只限于我们信用社领域。从国际的经验来看，即使在美国这样的国家，地方政府也有负责金融事务的部门，是地方的部门，所以就说这个机构本身的成立，也是有一定的必要性的。这个机构成立之后，事实上我们现在已经形成了两极管理的中央和地方，两极监管，两极管理的体制，下一步，我当然认为还需要进一步去改革，去完善，要可以适当的明确一下，究竟哪些事项有中央管，那些事项由地方管。

孙晓璇：这次公报中强调，财政是国家治理基础和重要支柱，有学者指出，这么强调财政的重要性，是以前没有过的，财政的只能作用有了新的定位，对此，您是怎么理解？

宋立：财政的问题应该讲这次公报讲的篇幅相对金融比较多，专门拿了一段讲，而且一旦里面非常有新意。首先就是强调了财政是国家治理的基础和重要的支柱，确实是这样。你想财政的特点是什么呢？如果用我们贾康所长的话说，是“以政聚财，以财执政”就是靠你的政府职能向大家收税，把财聚集起来，然后用财支持你政府执政，所以确实是国家治理的基础和重要的支柱。

实际上它在改革中的重要性，还体现在它既是经济体制改革的重要组成部分，也是行政体制的重要组成部分，实际上是经济体制和行政体制两个结合。这次的公报里面讲建立现在财政制度，这又是一个新的提法，我们过去要么讲，建立财力与事权相匹配的制度，要么讲建立公共财政制度，现在讲的是现代财政制度，我想这个的创新之处，或者说它的新意，至少表现在两个方面。

第一我们要用一种现代的理财的理念来管理国家的财政，就财政而言，有些财政是过去的传统社会的那种财政，另一种财政是对现在社会的财政，是两种不同的理念。在发展中国家更多财政是偏向传统的财政理财的理念，所以现在这次提出建设现在财政制度，首先要从思想观念，要从认识到要调整到现在财政理念。

第二它的新意，或者说它的创新之处，或者说可贵之处跟我们实践结合的非常紧张过去我们是建设财政，改革开放以前我们讲建设财政，有些人讲吃饭财政，可能是建设财政跟吃饭财政是统一的，改革开放之后，很多人用西方财政的概念，来提出建设公共财政，过去不少文件这么讲过，但是过去我们发现，公共财政跟我们现实的做法有一些冲突，公共财政是政府把财力主要用在公共服务方面来，那就意味着在经济建设方面的，我们财力相对少一些。而我们国家，作为一个转轨国家，作为发展中国家，我们的经济建设是非常重要的方面，中国这些年之所以跟其他转轨国家比，跟其他发展中国家相比，我们发展的最好，我们在过去三十年里，保持了平均9.8%，9.9%的增长速度，这是任何一个大的转轨经济不能所有的，也是一个任何大的发展中经济没有的，甚至是任何一个大的发达国家没有的，日本快速增长的时候也只有9.1%，9.2%，我们有这么高，当然我们有很多方面，我们以经济建设为中心，我们政府积极参与经济建设，这跟我们非经发展战略有关了，说得多一点。我们财政政策在发展过程起到一个很重要的作用。

从这个意义上讲，对发展中国家而言，财政承担比原来西方的教科书上讲的多一些的经济建设职能，我们认为既是必要的，也是有绩效有豁出的，从这个视角看，过去强调的公共财政对发展中国家有一定局限性，现在我们用现在财政比公众财政体制这个概念更符合我们的国情，更适合我们这个阶段的发展。

孙晓璇：这次在财政部分强调了完善立法，以前也说依法理财，但是并不突出。有学者指出，把依法理财摆在了一个更加突出的位置上，可见其重要性和紧迫性。对此，您是如何解读的？

宋立：应该讲这也是一个比较大的一个突破，我们这次讲的建立现代财政制度，首先讲要“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负，透明预算，提高效率”。立法在第一位。我们讲法治国家，市场经济是法制经济，这个财政体制必须在法律的框架下运行，但是我们现实中，虽然说有法但是我们有时候不完全按照我们法去执行，比如，经济不好的时候你就自动减税，你减税企业有钱了，经济有活力回来了。在经济好的时候自动加税，经济过热的时候自动加税，过热就避免了。这是我们现在的税法，这些东西之间很不匹配所造成的，所以就要完善立法。还有一个方面，实际上可能也牵扯到我们的举债的问题。按照我们预算法是不可以举债的，地方政府是不可以举债的，但实际上地方政府在变相的举债，我们预算法里也讲，国务院特殊规定的例外。像我们现在的地方政府的一种平台举债的方式，本身这个债券本身是国务院同意设立的，但是地方平台用它来做，这个在某种意义上，有时候可能也有擦边球的现象在里面，所以我们讲不是建立财政税收法律问题，而是要完善，让他们相互协调起来，匹配起来，让我们财政体系更加高效的运作起来。

孙晓璇：宋老师，公报中提出了，事权和支出责任相适应的制度，您是怎么看的？你怎么理解这句话？

宋立：应该讲，这句话也是这次公报一个突出关于财政改革的亮点。我们过去十七大，十八大都讲建立财力和事权相匹配的制度，这次讲的是事权和支出责任相适应的制度，这是一个非常大的变化。我们讲财的时候一般讲两个东西，一个讲事，一个讲财，讲财政体系的时候，是中央政府，地方政府你承担那些公共服务事项，我们给你相应的财力支撑你。所以过去讲的是财力和事权相匹配，就是哪级政府有多少事儿，我们给你多少钱，有多少钱办多少事儿。这次没有讲财的问题，讲的是事的问题，事权和支出责任相匹配，我们细化事权的话，支出责任跟事权是相互联系的。这个变化的要害在哪里，重点在哪里，实际上强调财政领域责权对应。

我们过去讲过一句话，你可能不陌生，叫中央请客、地方买单，这是地方政府经常抱怨的一句话，比如说中央说我们要在多长时间内普及义务教育，那么义务教育过去的事权是在地方的，支出责任相应就是在地方的，地方就压力很大，也知道我们好多地方，债务的形成是跟普九有关的，过去一方面，中央选择一些事项，决定一些事项，交给地方办，或者让地方配套，地方支出责任很大，这属于决策权，或者说承诺权，跟支出责任不匹配的地方。

另一方面，地方可能也有一些做法倒逼中央，这个事情我做了，负债了，咱们这种体制，我下级出的问题，你上级就得替我兜着，因为是单一体系。不像美国是联邦体制，承宪破产，承宪就破产了，加州债务重组，你就得去重组，没有办法，它没有这种连带关系，我们有这种连带关系。所以地方就可能超出权限也做一些，把县做的推给市，市推给省，就是中央和地方都有一些责权不对应的地方。这次突出强调一下这个问题。当然围绕这个问题是很复杂的，我们过去讲财力和事权相匹配，以为事权就这样，现在把财政配上去，这个问题相当复杂，财权和事权的安排非常复杂，而且就财权本身，就事权本身也都很复杂，既然有关权的问题，也有责的问题，严格讲“财权事权财则事则”，这四个要素要完全匹配起来，才是一个健全的财政体制，我们相等现在提这个，是针对现阶段一些突出问题的，比原来的只强调财力和事权的对应前进了一部，加上了一个事权和支出责任相对应的提法，涉及到三个方面，下一步随着改革的深化会涉及到第四个方面，让财权事权、财责、事则。当然财则不一定讲叫责任了，他们四个东西匹配起来，成为一个合理的安排，这个应该是未来的事情了。就现阶段，特别强调下，财权和支出责任，或者说支出责任和财权和事权的相适应问题，具有非常重要的现实意义的。

孙晓璇：感谢宋老师对于十八届三中全会公报当中关于财税和财政问题方面的深入的解读，再次感谢您的到来，也感谢大家的收看，我们下一期再见。

（完）