孫曉璇：關注時事報道，聚焦熱點話題。大家好，歡迎大家觀看今天的海外網《焦點對話》欄目，我是主持人孫曉璇。今天做客我們演播室的嘉賓是國家發展和改革委員會經濟研究所的副所長宋立。宋老師好。

宋立：主持人好，各位觀眾朋友好。

孫曉璇：十八屆三中全會公報昨晚出台，相比金融改革、公報內容中涉及財政改革的內容要更加深入。公告對於金融改革細則幾乎未提，您認為這是否有些不符合大眾期待？

宋立：這次公報裡面對金融的改革隻提了一句，記得我們今年以來，國務院已經出台了深化金融體制改革的金融支持發展和調結構的意見，裡面系統的講了不少關於金融改革的話題，可能那個決定裡面講的一些東西，在公報裡面，可能不算太新鮮了，實際上這次公報把這次會議最新鮮的，最閃亮的東西，先提前告訴大家，從這個意義上，前不久講到的東西，在公報上不重復，也是一個正常的，不能由此判斷金融改革不重要。

孫曉璇：有專家認為，金融改革在某種程度上是滲透在各個層面的社會改革之中的。比如國際國內要素有序自由流動，比如政府職能的轉變，意味著金融不能給政府去搞融資平台去貸那麼多款，金融也是滲透在其中的等等。對此，您是怎麼理解的？

宋立：應該講這種說法有一定的道理，市場經濟那這裡面最核心的就是市場發揮作用，在各類市場裡面，除了商品的市場，剩下就是要素的市場，而在要素的市場裡面，配制金融資源的這種要素市場肯定是最主要的，所以是必然滲透在方方面面的。國際間要流動，必然涉及到國際金融，雖然我們不能讓銀行給政府貸款，但是政府除了稅收之外，尤其在工業化城市化要搞大量的建設，國外還有可能通過債券融資，所以從這個意義上講，集中講的地方雖然隻講了一句，但是在其他的地方也滲透不少金融的內容。

孫曉璇：十八屆三中全會公報中，對於金融領域高度概括為“完善進市場體系”，您認為“完善金融市場體系”中將涉及哪些領域？

宋立：我們國家的金融市場實際上現在是以銀行為主的金融市場，就全世界而言，基本上是兩種金融市場，一種是以銀行為主的金融市場，一種是以資本為主的金融體系，首先要完善我們的銀行體系，要發展地方性股份制的銀行，為中小企業，為農村地區，為不發達地區來提供金融服務。其次就是發展我們的証券市場，當然証券市場可以分做好幾塊，包括了我們的股票市場，我們要發展，必然要上市發展股票，要發展股票市場，這塊我們做的不錯，可以接著往下做。還有債券市場，債券市場一個是工商企業的債券，發展不錯，現在既有企業債券，也有上市公司的可轉債，還有本來是銀行間市場的，衍生出來（中篇）這個東西。另一方面還有我們地方政府債券，這個是敏感的話題但是實事求是的講，在工業化，城市化發展的過程中，尤其是城市化發展的過程中，政府承擔了大量的基礎設施建設的使命，許多基礎設施都是多代人收益的，比如說我們的道路，鐵路，我們的下水道，我們看到法國的下水道，英國的下水道是幾十年修的，幾代人的用的東西，一代人負擔是不公平的，就發行債券到子孫后代去，所以地方政府的債券叫什麼名字我們可以探討，有些國家叫市政債券，有些國家叫地方公債，有些國家可能叫地方國庫部公司債券，有各種不同叫法，但都是同一個東西，實質是一樣的，就是為城市化進程提供融資。總之從長遠看，地方政府債券的方法，比辦銀行，辦企業，賣土地這些辦法既要持續，又要規范，又要透明是一個比較好的辦法，這也是我們完善金融體系一個重要的方面。

孫曉璇：您說了那些方面，您認為完善金融體系，最迫切從哪方面下手？

宋立：對我們國家來說，在這個階段，前面我們講了，我們是以銀行為主的金融體系，銀行在我們的金融體系中，佔有主導地位的，所以我認為首先完善銀行金融體系，我們現在大銀行太大，小銀行比較缺，尤其我們要發展中小銀行，其次我個人認為，要完善債券市場體系，再次要發展我們的創新金融市場。

孫曉璇：那關於金融改革未來的方向，一些專家認為，在經濟結構調整加速、上海自貿區改革深入推進背景下，匯率制度有望取得較大突破。除此之外，信貸政策實施方式、信貸結構等方面還需要進一步改進，對此，您是怎麼看待的？

宋立：我們十八大實際上已經把利率和匯率的兩種改革已經提出來了。上半年我們國務院出的金融裡面九條，十條，也把這個問題進一步細化了，所以利率市場化，包括匯率制度的改革，是我們下一步金融改革的重大發展方向。匯率改革方面，我們相信也會有突破。過去我們的匯率改革是單邊上升的，因為我們過去市場比較大，人們面臨貨幣升值壓力比較大，是上升的。現在形式發生了變化，形式之所以發生變化，是我們發展階段發展了變化，我們勞動供求關系發生了變化，我們剩余勞動力越來越少了，這就意味著我們出口產品，會越來越少，這同時意味著我們順差就會減少，人民幣升值的壓力就會減弱。下一步我們人民幣匯率不是過去那樣是單向上升，有可能是雙向變動，下一步匯率改革一個可能的方向，也許是增加它的波動的幅度，或者是增加它的彈性，當然這個改革需要其他方面的改革配套起來。

至於說信貸政策，信貸結構進一步改進，這個問題比較復雜一些。信貸是一個現象，它有由它后面的銀行體系來決定的，因為銀行你知道，它是主要提供信貸服務的，如果在銀行體系不變的情況下，信貸結構可以做一些調整，信貸方式也可以做一些調整，但是這種調整是小的調整，不是大的調整。

我們現在面臨一個問題，就是我們的這種大銀行制度，跟我們的中小企業為主的這種企業全體，企業的需求不匹配，不僅如此，事實上我們以大銀行為主的這種金融體系，還衍生出宏觀經濟方面不利的影響。

第一，就是對我們的經濟結構的逆向的調整。比如說一個銀行，在好多縣，都辦有分支機構，它把縣裡的存款吸收來，但是不太往縣裡放款，它吸收之后，總行給大企業集中，這不利於我們中小企業發展，利於我們大企業發展。這實際上就是對我們經濟結構調整不利，企業結構不利。同時把中西部資金抽出來拿到東部地區放款，對於我們區域是一個逆調節。把農村的資金抽出來，拿到城市去放款，這對我們的城鄉結構是一個逆調節。本來我們的金融體系應該有些正的調節，我們不能指望商業銀行做這一點，這是我們現在的金融體系，尤其我們信貸機構體系的一個。

另一個就是現在的這種信貸體系，就是現在的銀行體系所決定的這種信貸結構，不利於宏觀調控，不放寬的時候都不放，一放大家都放寬，這意味著什麼？意味著信貸的大起大落，那信貸的大起大落的結果，就是宏觀經濟的大起大落。我們宏觀調控是要避免經濟波動，避免大起大落，用平周期的，可是我們信貸在某種意義上是放大周期的，這就是所謂的順周期，本來我們調控要逆周期，可是我們的信貸體系在順周期，所以這個問題也是我們現在的信貸體系嚴重的問題，所以下一步對這個問題，不是進一步改進的問題，改進的空間已經很小。

在金融銀行體系不變的情況下，去改進信貸結構，信貸方式的余地比較小，因為你隻能用行政命令，用窗口指導業務，這些東西不是一年兩年，我們做了好多年，效果有限。所以從根本上說，要完善信貸結構，要讓我們信貸結構跟經濟結構匹配起來，對調結構轉方式形成有利的支持，那就必須在銀行，在體系結構上做文章，而不是在結果上做文章，要釜底抽薪，要治本，不僅僅是指標，短期要標本兼治，長期以本為主。

孫曉璇：當前，我國金融業改革發展已經步入“深水區”您認為，在現有一行三會、政府金融辦，經信委等部門為主的金融管理格局下，還應該有那些改革與調控？

宋立：關於金融管理體制的問題，這是大家長期討論重要的話題，我們90年代是楓葉經營，楓葉監管，但是現在從全球趨勢來看，交叉的經營，就說打破這種楓葉經營，紅葉的經營是一個趨勢，我們國家來說，隨著我們金融控股公司的成立，銀政保之間也交叉了，這些年銀行辦証券，銀行辦基金，保險參與這樣的東西，實際上他們的界限已經恍惚起來了。

那在金融企業開始走向紅葉經營，多元化的背景下，我們的監管如果固守過去楓葉監管的話，那就必然出現監管不利，像我們這兩年大家關注的，影子銀行的風險，銀行的理財業務，（銀市合作）等等這些問題后面所隱藏的風險，都與我們監管體系的格局不同，所以從長期發展趨勢來看，我們必須來解決這個問題。

解決這個問題，有兩種思路：

一種就是保持專業性的監管機構的同時，搞一個協調人，就說跨不同監管部門監管業務，有一個人去盯著，有一個機構盯著，然后看屬於誰來干，就分開給誰，這個我們形象的講，叫他分活，但是這個機構成立比較復雜，如果是一個平衡的機構，你憑什麼給別人派活。還有一種就是徹底成立統一的監管委員會，這個沖擊更大，我們現在實行的協調人制度的安排，當然這種制度安排，成本比較低，可以很快用，但是從長期的趨勢來講，可能效率有待檢驗，理想的就是在現有的部門之上，成立一個超部門的組織，讓它承擔這個總體協調，統籌和派活的職能，這個改革力度比較大。不是短期所能推的。

另一個問題，涉及到我們中央單一的監管，還是中央和地方雙向監管的問題。我們從信用社改革，成立省聯社，賦予省級政府來管理省內的信用社，那個改革開始，我們就已經形成了兩極的中央和地方兩級監管體制，隻不過當時兩極隻限於我們信用社領域。從國際的經驗來看，即使在美國這樣的國家，地方政府也有負責金融事務的部門，是地方的部門，所以就說這個機構本身的成立，也是有一定的必要性的。這個機構成立之后，事實上我們現在已經形成了兩極管理的中央和地方，兩極監管，兩極管理的體制，下一步，我當然認為還需要進一步去改革，去完善，要可以適當的明確一下，究竟哪些事項有中央管，那些事項由地方管。

孫曉璇：這次公報中強調，財政是國家治理基礎和重要支柱，有學者指出，這麼強調財政的重要性，是以前沒有過的，財政的隻能作用有了新的定位，對此，您是怎麼理解？

宋立：財政的問題應該講這次公報講的篇幅相對金融比較多，專門拿了一段講，而且一旦裡面非常有新意。首先就是強調了財政是國家治理的基礎和重要的支柱，確實是這樣。你想財政的特點是什麼呢？如果用我們賈康所長的話說，是“以政聚財，以財執政”就是靠你的政府職能向大家收稅，把財聚集起來，然后用財支持你政府執政，所以確實是國家治理的基礎和重要的支柱。

實際上它在改革中的重要性，還體現在它既是經濟體制改革的重要組成部分，也是行政體制的重要組成部分，實際上是經濟體制和行政體制兩個結合。這次的公報裡面講建立現在財政制度，這又是一個新的提法，我們過去要麼講，建立財力與事權相匹配的制度，要麼講建立公共財政制度，現在講的是現代財政制度，我想這個的創新之處，或者說它的新意，至少表現在兩個方面。

第一我們要用一種現代的理財的理念來管理國家的財政，就財政而言，有些財政是過去的傳統社會的那種財政，另一種財政是對現在社會的財政，是兩種不同的理念。在發展中國家更多財政是偏向傳統的財政理財的理念，所以現在這次提出建設現在財政制度，首先要從思想觀念，要從認識到要調整到現在財政理念。

第二它的新意，或者說它的創新之處，或者說可貴之處跟我們實踐結合的非常緊張過去我們是建設財政，改革開放以前我們講建設財政，有些人講吃飯財政，可能是建設財政跟吃飯財政是統一的，改革開放之后，很多人用西方財政的概念，來提出建設公共財政，過去不少文件這麼講過，但是過去我們發現，公共財政跟我們現實的做法有一些沖突，公共財政是政府把財力主要用在公共服務方面來，那就意味著在經濟建設方面的，我們財力相對少一些。而我們國家，作為一個轉軌國家，作為發展中國家，我們的經濟建設是非常重要的方面，中國這些年之所以跟其他轉軌國家比，跟其他發展中國家相比，我們發展的最好，我們在過去三十年裡，保持了平均9.8%，9.9%的增長速度，這是任何一個大的轉軌經濟不能所有的，也是一個任何大的發展中經濟沒有的，甚至是任何一個大的發達國家沒有的，日本快速增長的時候也隻有9.1%，9.2%，我們有這麼高，當然我們有很多方面，我們以經濟建設為中心，我們政府積極參與經濟建設，這跟我們非經發展戰略有關了，說得多一點。我們財政政策在發展過程起到一個很重要的作用。

從這個意義上講，對發展中國家而言，財政承擔比原來西方的教科書上講的多一些的經濟建設職能，我們認為既是必要的，也是有績效有豁出的，從這個視角看，過去強調的公共財政對發展中國家有一定局限性，現在我們用現在財政比公眾財政體制這個概念更符合我們的國情，更適合我們這個階段的發展。

孫曉璇：這次在財政部分強調了完善立法，以前也說依法理財，但是並不突出。有學者指出，把依法理財擺在了一個更加突出的位置上，可見其重要性和緊迫性。對此，您是如何解讀的？

宋立：應該講這也是一個比較大的一個突破，我們這次講的建立現代財政制度，首先講要“完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負，透明預算，提高效率”。立法在第一位。我們講法治國家，市場經濟是法制經濟，這個財政體制必須在法律的框架下運行，但是我們現實中，雖然說有法但是我們有時候不完全按照我們法去執行，比如，經濟不好的時候你就自動減稅，你減稅企業有錢了，經濟有活力回來了。在經濟好的時候自動加稅，經濟過熱的時候自動加稅，過熱就避免了。這是我們現在的稅法，這些東西之間很不匹配所造成的，所以就要完善立法。還有一個方面，實際上可能也牽扯到我們的舉債的問題。按照我們預算法是不可以舉債的，地方政府是不可以舉債的，但實際上地方政府在變相的舉債，我們預算法裡也講，國務院特殊規定的例外。像我們現在的地方政府的一種平台舉債的方式，本身這個債券本身是國務院同意設立的，但是地方平台用它來做，這個在某種意義上，有時候可能也有擦邊球的現象在裡面，所以我們講不是建立財政稅收法律問題，而是要完善，讓他們相互協調起來，匹配起來，讓我們財政體系更加高效的運作起來。

孫曉璇：宋老師，公報中提出了，事權和支出責任相適應的制度，您是怎麼看的？你怎麼理解這句話？

宋立：應該講，這句話也是這次公報一個突出關於財政改革的亮點。我們過去十七大，十八大都講建立財力和事權相匹配的制度，這次講的是事權和支出責任相適應的制度，這是一個非常大的變化。我們講財的時候一般講兩個東西，一個講事，一個講財，講財政體系的時候，是中央政府，地方政府你承擔那些公共服務事項，我們給你相應的財力支撐你。所以過去講的是財力和事權相匹配，就是哪級政府有多少事兒，我們給你多少錢，有多少錢辦多少事兒。這次沒有講財的問題，講的是事的問題，事權和支出責任相匹配，我們細化事權的話，支出責任跟事權是相互聯系的。這個變化的要害在哪裡，重點在哪裡，實際上強調財政領域責權對應。

我們過去講過一句話，你可能不陌生，叫中央請客、地方買單，這是地方政府經常抱怨的一句話，比如說中央說我們要在多長時間內普及義務教育，那麼義務教育過去的事權是在地方的，支出責任相應就是在地方的，地方就壓力很大，也知道我們好多地方，債務的形成是跟普九有關的，過去一方面，中央選擇一些事項，決定一些事項，交給地方辦，或者讓地方配套，地方支出責任很大，這屬於決策權，或者說承諾權，跟支出責任不匹配的地方。

另一方面，地方可能也有一些做法倒逼中央，這個事情我做了，負債了，咱們這種體制，我下級出的問題，你上級就得替我兜著，因為是單一體系。不像美國是聯邦體制，承憲破產，承憲就破產了，加州債務重組，你就得去重組，沒有辦法，它沒有這種連帶關系，我們有這種連帶關系。所以地方就可能超出權限也做一些，把縣做的推給市，市推給省，就是中央和地方都有一些責權不對應的地方。這次突出強調一下這個問題。當然圍繞這個問題是很復雜的，我們過去講財力和事權相匹配，以為事權就這樣，現在把財政配上去，這個問題相當復雜，財權和事權的安排非常復雜，而且就財權本身，就事權本身也都很復雜，既然有關權的問題，也有責的問題，嚴格講“財權事權財則事則”，這四個要素要完全匹配起來，才是一個健全的財政體制，我們相等現在提這個，是針對現階段一些突出問題的，比原來的隻強調財力和事權的對應前進了一部，加上了一個事權和支出責任相對應的提法，涉及到三個方面，下一步隨著改革的深化會涉及到第四個方面，讓財權事權、財責、事則。當然財則不一定講叫責任了，他們四個東西匹配起來，成為一個合理的安排，這個應該是未來的事情了。就現階段，特別強調下，財權和支出責任，或者說支出責任和財權和事權的相適應問題，具有非常重要的現實意義的。

孫曉璇：感謝宋老師對於十八屆三中全會公報當中關於財稅和財政問題方面的深入的解讀，再次感謝您的到來，也感謝大家的收看，我們下一期再見。

（完）